11 Th8 Hoàn thiện hệ thống kiểm soát và kiểm toán nội bộ quỹ tín dụng nhân dân
{Bài viết đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán (ISSN 1859 – 1914), số 210, Tháng 3/2021 của Th.s. Trần Trọng Triết – Thanh tra giám sát ngân hàng NHNN Chi nhánh tỉnh An Giang}.
Đến nay, hệ thống quỹ tín dụng nhân dân (QTDND) đã không ngừng lớn mạnh về quy mô và có những đóng góp đáng kể cho sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, để hệ thống QTDND phát triển ổn định và bền vững đi đúng tôn chỉ, mục đích, cần phải thiết lập hệ thống kiểm soát, kiểm toán nội bộ (KTNB) hiệu quả nhằm quản lý kiểm soát rủi ro, đảm bảo an toàn hoạt động. Bài viết đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống kiểm soát, KTNB tại QTDND, góp phần thiết thực vào quá trình tái cơ cấu QTDND.
Từ khóa: Quỹ tín dụng nhân dân, kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ.
1. Vai trò của kiểm soát và KTNB trong QTDND
Theo Khoản 6, Điều 4, Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 thì QTDND là TCTD do các pháp nhân, cá nhân và hộ gia đình tự nguyện thành lập dưới hình thức hợp tác xã để thực hiện một số hoạt động ngân hàng theo quy định của luật này và Luật Hợp tác xã nhằm mục tiêu chủ yếu là tương trợ nhau phát triển sản xuất, kinh doanh và đời sống.
Với định nghĩa như vậy, QTDND hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động, thực hiện mục tiêu chủ yếu là tương trợ giữa các thành viên, nhằm phát huy sức mạnh tập thể và của từng thành viên, giúp nhau thực hiện có hiệu quả các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và cải thiện đời sống. Hoạt động của QTDND phải đảm bảo bù đắp chi phí và có tích lũy để phát triển.
Trải qua hơn 25 năm hình thành và phát triển, hệ thống QTDND trên cả nước đến tháng 10/2020 có 1.182 QTDND, với quy mô tổng tài sản hơn 143.000 tỷ đồng, chiếm 1,08% tổng tài sản hệ thống tín dụng. Các QTDND ngày càng quan tâm nhiều hơn đến rủi ro và việc quản trị rủi ro là một vấn đề rất quan trọng đối với hoạt động của QTDND, trong bối cảnh nền kinh tế hội nhập như hiện nay. Thực tế, mọi hoạt động của QTDND đều có thể phát sinh rủi ro, do đó mà đơn vị phải luôn đánh giá và phân tích những nhân tố ảnh hưởng tạo nên rủi ro có thể làm cản trở quá trình đạt được mục tiêu và phải cố gắng kiểm soát, để tối thiểu hóa những tổn thất do các rủi ro này gây nên. Chính vì vậy, đánh giá rủi ro được xem là bước quan trọng đầu tiên để có cơ sở xác định và thiết lập các thủ tục kiểm soát phù hợp để quản lý rủi ro, nhằm đạt được mục tiêu QTDND đã đề ra. Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kiểm soát, KTNB hiệu quả trong hoạt động kinh doanh của QTDND sẽ mang lại sự phát triển an toàn, lành mạnh và bền vững cho toàn hệ thống.
Theo COSO (Committee of Sponsoring Organization – một ủy ban thuộc Hội đồng Quốc gia Hoa Kỳ về chống gian lận khi lập báo cáo tài chính), kiểm soát nội bọ (KSNB) là quy trình đưa ra bởi các nhà quản lý và nhân sự khác, được thiết kế để đưa ra sự đảm bảo cho việc đạt được mục tiêu về hoạt động, báo cáo và tuân thủ. KSNB bao gồm 5 yếu tố cấu thành, đó là: (i) Môi trường kiểm soát; (ii) Đánh giá rủi ro; (iii) Hoạt động kiểm soát; (iv) Thông tin và truyền thông; (v) Giám sát (Nguyễn Minh Phương, 2014).
Khi quy mô của một đơn vị càng lớn dần thì chức năng quản lý và kiểm soát càng trở nên cấp thiết hơn, các nhà quản lý cần kiểm soát về mọi phương diện thông qua các chính sách, thủ tục, quy định về tổ chức và hoạt động. Hệ thống chính sách và thủ tục đó chính là hệ thống KSNB của một đơn vị. Nói cách khác, hệ thống KSNB là toàn bộ các chính sách, những quy định, các thủ tục kiểm soát, các bước công việc do lãnh đạo đơn vị xây dựng và áp dụng nhằm quản lý và điều hành hoạt động của đơn vị đạt kết quả. Hệ thống KSNB nhằm vào 3 vấn đề lớn. Đó là: (i) Tuân thủ luật pháp và quy định; (ii) Đảm bảo mục tiêu của hoạt động (hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý); (iii) Đảm bảo độ tin cậy của báo cáo tài chính (Nguyễn Thị Ngọc Thọ, 2015).
So sánh hai khái niệm trên, có thể nhận thấy, KSNB và hệ thống KSNB đều hướng đến một mục đích chung, đều do con người xây dựng, thiết lập những chính sách, thủ tục, nguyên tắc, quy định có tính hệ thống được thừa nhận rộng rãi, phổ biến và bao trùm. Kiểm soát thường xuyên quan tâm đến mục tiêu kiểm soát hơn là các hành vi cụ thể và thủ tục kiểm soát với những quan điểm khác nhau trong từng điều kiện và giai đoạn cụ thể. Loại kiểm soát hành vi với những thủ tục cụ thể người ta gọi là các thủ tục kiểm soát. Với loại kiểm soát này, có những quan điểm hiện nay cho rằng đó là loại kiểm soát quản lý, hay kiểm soát độc lập trong kiểm soát trực tiếp các chỉ tiêu trên báo cáo tài chính. Ngược lại, hệ thống KSNB không chỉ là một thủ tục hay một chính sách được thực hiện ở một vài thời điểm nhất định, mà nó được vận hành liên tục ở tất cả mọi cấp độ trong đơn vị. Khi nói đến hệ thống KSNB là nói đến các chính sách, thủ tục, các bước kiểm soát do lãnh đạo đơn vị xây dựng có tính chất bao trùm tất cả mọi lĩnh vực trong đơn vị. Do đó, hệ thống KSNB bao gồm cả KSNB và bản thân con người cùng những phương tiện có tính chất kỹ thuật, cấu trúc hướng vào kiểm soát mang tính bền vững, ổn định, đảm bảo và lâu dài. Hệ thống KSNB thường được bản thân các lãnh đạo đơn vị xây dựng, thiết lập hướng vào kiểm soát các hoạt động trong phạm vi và trách nhiệm của đơn vị.
Để xác lập hành lang pháp lý an toàn cho các QTDND trong hoạt động phù hợp với tình hình thực tế hiện nay và tạo sự liên kết chặt chẽ về vốn đối với các thành viên trong TCTD là hợp tác xã (HTX), ngoài Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) còn ban hành nhiều văn bản pháp lý mới như Thông tư số 04/2015/TT-NHNN, Thông tư số 32/2015/TT-NHNN, Thông tư số 44/2011/TT-NHNN, Chỉ thị 06/CT-NHNN về thực hiện Nghị quyết số 42/2017/QH14; Đề án Cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu; Chỉ thị 06/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư số 21/2019/TT-NHNN,… Những văn bản quy phạm pháp luật này bổ sung nhiều nội dung mới theo hướng chặt chẽ hơn, cơ cấu lại hoạt động của QTDND theo đúng mục tiêu hoạt động là TCTD là HTX, tăng cường công tác quản trị điều hành cũng như công tác giám sát và rà soát nội dung hoạt động nhằm hạn chế rủi ro, an toàn hệ thống.
Cơ cấu của hệ thống QTDND Việt Nam hiện nay gồm: Bộ phận trực tiếp kinh doanh và bộ phận liên kết phát triển, trong đó các QTDND đóng vai trò nền tảng, Ngân hàng Hợp tác xã (trước đây là QTDTW) đóng vai trò trung tâm điều phối các hoạt động liên kết kinh tế, Hiệp hội QTDND thực hiện chức năng đại diện và định hướng hoạt động chung của toàn hệ thống. Một trong những ưu điểm nổi bật về cơ cấu tổ chức của hệ thống QTDND Việt Nam là sự phân định chức năng, nhiệm vụ của từng bộ phận cấu thành hệ thống khá hợp lý. Trải qua ba lần chuyển đổi cơ bản của mô hình tổ chức, để nâng cao khả năng ứng phó trước các biến động của nền kinh tế đối với hệ thống QTDND.
Sự phân định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy quản trị, điều hành và kiểm soát khá rõ ràng và phù hợp với đặc thù của loại hình TCTD là HTX. Đây chính là điều kiện cơ bản để các QTDND phát huy nguyên tắc dân chủ, bình đẳng và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động kinh doanh; đồng thời tạo thuận lợi cho sự phối kết hợp giữa các bộ phận của mình.
Bộ máy tổ chức của QTDND gọn nhẹ, linh hoạt, các quy trình nghiệp vụ được tối giản, dễ vận dụng nhưng vẫn đảm bảo an toàn, góp phần làm giảm chi phí trong hoạt động.
Ngân hàng Hợp tác xã (NH HTX) đã thực hiện vai trò làm đầu mối kinh doanh tiền tệ, tín dụng, thực hiện điều hòa vốn; Đảm bảo khả năng chi trả và khả năng thanh toán của cả hệ thống thông qua việc nhận tiền gửi từ các QTDND; Huy động vốn của các cá nhân, tổ chức trong xã hội; Cho vay và là đầu mối cung ứng dịch vụ, tư vấn cho các QTDND (Hình 1).
2. Công tác kiểm soát, KTNB và nhận diện rủi ro trong hoạt động của QTDND
Trước thực trạng của một bộ phận QTDND chưa bám sát mục tiêu hoạt động, có biểu hiện chạy theo lợi nhuận, các quy chuẩn về kiểm soát, KTNB chưa được coi trọng đã tạo nhiều tiềm ẩn rủi ro trong hoạt động và gây ảnh hưởng đến sự an toàn của hệ thống. Do vậy, Luật Các TCTD đã quy định rất rõ nét, cụ thể về việc tuân thủ hệ thống KSNB (Ðiều 40), KTNB (Ðiều 41) và đặc biệt là về vấn đề kiểm toán độc lập (Ðiều 42) đối với các TCTD, trong đó bao gồm cả các QTDND. Tất cả các quy định này hướng tới mục tiêu củng cố các TCTD nói chung và các QTDND nói riêng phải tăng cường công tác giám sát, KSNB, qua đó tự nâng cao năng lực quản trị điều hành hoạt động, quản trị rủi ro.
Từ những định hướng cơ bản trên, đồng thời triển khai Luật Các TCTD, Quyết định số 254/QÐ-TTg và Quyết định 1058/QĐ-TTg ngày 19/07/2017 về phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016-2020”. Thời gian qua, NHNN đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật được xem là nền tảng pháp lý quan trọng thực hiện mục tiêu dần hoàn thiện mô hình TCTD là HTX hoạt động đúng bản chất, mục tiêu, định hướng đã đặt ra.
Trước tiên, phải kể đến Thông tư số 39/2011/TT-NHNN, ngày 15/12/2011 quy định về kiểm toán độc lập đối với TCTD chi nhánh ngân hàng nước ngoài, theo đó các QTDND có tổng tài sản từ 50 tỷ đồng trở lên phải thực hiện tiến hành kiểm toán độc lập. Bên cạnh Thông tư số 39/2011/TT-NHNN, NHNN đã ban hành Thông tư số 44/2011/TT-NHNN, ngày 29/12/2011 quy định về hệ thống KSNB và KTNB của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong đó đã có những quy định riêng biệt áp dụng đối với các QTDND dựa trên những đặc thù (về quy mô, trình độ, khả năng áp dụng) của các QTDND. Việc yêu cầu các QTDND tuân thủ Thông tư số 39/2011/TT-NHNN và Thông tư số 44/2011/TT-NHNN là những bước đi có tính đồng bộ, thiết thực đối với các QTDND trong việc tự hoàn thiện, nâng cao chất lượng nghiệp vụ, quy trình tác nghiệp trong hoạt động của các QTDND vốn được đánh giá là khâu yếu kém, bị lơ là của hệ thống QTDND hiện nay. Bên cạnh đó, NHNN ban hành Thông tư số 31/2012/TT-NHNN về NH HTX. Ðây được xem là nền tảng pháp lý quan trọng cho sự ra đời của NH HTX – tổ chức đầu mối liên kết, hỗ trợ, chăm sóc hệ thống. Ngoài ra, NHNN còn ban hành Thông tư số 03/2014/TT-NHNN, ngày 23/01/2014 quy định về Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống QTDND và đặc biệt là Thông tư 04/2015/TT-NHNN, ngày 31/03/2015 quy định về QTDND.
Theo quy định của Thông tư 39/2011/TT-NHNN, các QTDND có tổng tài sản từ 50 tỷ đồng trở lên phải thực hiện tiến hành kiểm toán độc lập. Việc các QTDND tiến hành kiểm toán độc lập được tính toán dựa trên tính đặc thù, quy mô của hệ thống QTDND. Do QTDND hoạt động tập trung tại các vùng nông nghiệp, nông thôn nên khó tiếp cận với dịch vụ kiểm toán độc lập và chi phí thường khá cao so với quy mô hoạt động của các QTDND.
Thông tư số 44/2011/TT-NHNN, ngày 29/12/2011 quy định về hệ thống KSNB và KTNB, theo đó các QTDND phải tiến hành thành lập bộ máy KTNB theo quy định. Với QTDND có quy mô quá nhỏ, năng lực KTNB còn hạn chế, nên tại Thông tư 31/2012/TT-NHNN đã giao NH HTX – với vai trò là ngân hàng liên kết hệ thống các QTDND – thực hiện việc hướng dẫn, hỗ trợ hoạt động KTNB của các QTDND thành viên (thông qua việc chuyển giao kiến thức, kinh nghiệm thiết lập, vận hành hệ thống KTNB, đào tạo nhân viên,…) để bảo đảm toàn bộ hệ thống QTDND tuân thủ đúng quy định, tại Thông tư số 44/2011/TT-NHNN. Tuy nhiên, NH HTX cũng mới thành lập không lâu, chưa có nhiều kinh nghiệm nên việc hướng dẫn xây dựng hệ thống KSNB cũng như thành lập bộ phận KTNB để thực hiện chức năng giám sát tại QTDND chưa thực sự được thuận lợi. KTNB hiện nay tại QTDND chủ yếu thực hiện chức năng kiểm tra, đánh giá còn chức năng xác nhận và tư vấn còn chưa đáp ứng được yêu cầu.
Trên thực tế, hoạt động của hệ thống QTDND rất nhạy cảm và luôn ẩn chứa nhiều rủi ro. Vì vậy việc phải xây dựng một hệ thống KSNB hiệu quả và thành lập bộ phận chuyên trách để theo dõi, đánh giá, rà soát để đưa ra giải pháp chấn chỉnh kịp thời những yếu kém nhằm giúp ngăn ngừa rủi ro xảy ra là một đòi hỏi cấp thiết. Với tầm quan trọng đó, NHNN đã ban hành Thông tư số 44/2011/TT-NHNN quy định về hệ thống KSNB và KTNB của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. So với những văn bản trước thì Thông tư số 44/2011/TT-NHNN có sự thay đổi, nâng tầm bộ phận kiểm soát và kiểm toán trong nhận thức và có xu hướng sát với chuẩn mực quốc tế, nhằm mục đích hướng đến sự thống nhất với thế giới.
Bên cạnh đó, để đảm bảo thực thi thông tư này, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 88/2019/NĐ-CP, ngày 14/11/2019 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng. Trong đó, vi phạm quy định về KTNB, KSNB cũng như kiểm toán độc lập được quy định ở Điều 8 của nghị định này, mức phạt có thể lên tới 250.000.000 đồng. Tuy nhiên, trong thời gian tới, để hệ thống KSNB và KTNB thực sự phát huy hiệu quả đối với hoạt động của TCTD, NHNN và các cơ quan quản lý chức năng khác cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung, ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết hơn các nội dung liên quan đến hệ thống KSNB và KTNB theo định hướng rủi ro đáp ứng nhu cầu của các QTDND.