Lý thuyết và khung tổng quan nghiên cứu về việc áp dụng cách thức lập dự toán dựa trên kết quả hoạt động tại cơ sở giáo dục công lập

Tóm tắt

Trong các đơn vị công nói chung và đơn vị thuộc lĩnh vực giáo dục nói riêng, hoạt động lập dự toán được xem là một hoạt động quan trọng cần phải thực hiện theo chu kỳ hàng năm, để tiến hành đăng ký mức kinh phí tiếp nhận hoặc thực hiện theo nhiệm vụ được giao. Một trong những mô hình mà các cơ sở giáo dục có thể áp dụng, chính là việc lập dự toán trên cơ sở kết quả hoạt động của chính đơn vị. Tuy nhiên, đây được xem là một công cụ mới mang tính hữu hiệu và chưa có nhiều tài liệu hướng dẫn. Để hỗ trợ cho các nhà nghiên cứu thực hiện các đề tài chuyên sâu, thì việc lượt khảo tổng quan các công bố là một trong những chủ đề được các tác giả thực thi. Với ý nghĩa và tầm quan trọng của phần nội dung này, mục tiêu chính của bài viết là cung cấp khung cơ sở lý luận và các nghiên cứu đã công bố theo từng dòng chủ đề gắn với mô hình dự toán đang đề cập. Kết quả đạt được của bài viết này là giúp cung cấp bức tranh tổng hợp cho các nhà khoa học khác áp dụng trong thời gian tới.

Từ khóa: kết quả hoạt động, tổng quan lý thuyết, khung lý luận, mô hình PBB.

Abstract

At the public organization in general and any units in the educational sector in particular, budgeting is considered an significant activity that must be performed on an annual basis to continue registering the next acceptable funding level or performing assigned tasks. One of the models that educational institutions could apply is making estimates based on the unit’s own operating results. However, it is considered a new, effective tool and there are not too many instructional documents. To support researchers in conducting in-depth topics, an overview of publications is one of the orientations carried out by a lot of authors. With the deep meaning and importance of this content, the main goal of this article is to provide a theoretical framework and literature review according to each topic line associated with the estimation model mentioned. The result of this paper is to help provide a comprehensive picture for other scientists to apply in the future.

Keywords: operating result, theoretical background, literature review, PBB model.

JEL Classifications: M16, M19, M21.

1. Giới thiệu

Trong một đơn vị công, quy trình tiếp nhận kinh phí ngân sách theo quy định hiện hành sẽ bao gồm ba giai đoạn chính, đó là cách thức lập dự toán theo kết quả hoạt động là xu hướng chung, mang tính hiện đại và đáp ứng đầy đủ nhu cầu thông tin của các tổ chức công trên phạm vi toàn thế giới và cũng là chủ trương hiện nay của quốc gia Việt Nam, để hướng đến việc minh bạch thông tin dự toán, có thể kiểm chứng và đáp ứng yêu cầu mục tiêu quản lý của hệ thống phụng sự công. Tuy nhiên, việc vận dụng cách thức lập dự toán này tại các cơ sở giáo dục ở Việt Nam hiện nay khá hạn chế. Để đáp ứng hỗ trợ tài liệu tham khảo cho các nhà khoa học, thì việc tìm hiểu khung lý thuyết về mô hình này cũng như lượt khảo các công bố có liên quan là cần thiết. Nó sẽ giúp cho các bên có liên quan, triển khai nhanh hơn những ý tưởng tìm hiểu chuyên sâu hơn đối với những nghiên cứu trong thời gian tới.

2. Phương pháp nghiên cứu

Thực hiện nghiên cứu về tổng quan các công bố được xem là một công việc quan trọng cần phải được triển khai một cách chi tiết, cẩn thận của bất kỳ nhà khoa học nào vì đây là một phần mang tính tổng hợp, giúp người nghiên cứu có cái nhìn đầy đủ về các sản phẩm đã công bố mà có liên quan mật thiết đến hướng nghiên cứu đang được tìm hiểu. Việc thực thi mục tổng quan các nghiên cứu, là một nhiệm vụ luôn diễn ra một cách liên tục trong tiến trình viết một bài viết hoặc đề tài. Từ đó, để thực hiện bài viết về chủ đề tổng quan nghiên cứu, thì cần áp dụng phương pháp tổng hợp tài liệu và phương pháp phân tích lý thuyết. Theo đó, tác giả cần nghiên cứu các văn bản và tài liệu khác nhau về cùng một chủ đề, bằng cách phân tích theo từng nhóm bộ phận theo từng mặt và dòng thời gian để hiểu biết sự thay đổi, cải tiến để nhanh chóng các vấn đề đưa ra và tổng hợp ngắn gọn lại với các nội dung chính.

3. Cơ sở lý luận về mô hình dự toán trên cơ sở kết quả hoạt động

Mô hình dự toán trên cơ sở kết quả hoạt động được viết theo tiếng Anh là Performance Based Budgeting, hay còn được gọi là mô hình PBB, hay phương thức dự toán PBB.

3.1. Khái niệm

Theo quan điểm của Kristensen (2002) cho rằng, trong quản lý và lập dự toán theo PBB, Chính phủ cần phải xác định những chức năng và những gì mà một chương trình cụ thể mang lại để đạt được lợi ích chung, phúc lợi hoặc an ninh công. Ví dụ, kết quả là để giảm tỷ lệ mắc bệnh hoặc đảm bảo chuẩn đầu ra của một chương trình học nhất định cho hầu hết các sinh viên. Sau khi xác định được kết quả hoạt động, hệ thống kết quả thường thông qua các chỉ số, giúp đánh giá mức độ đạt được các kết quả này.

Hoặc đối với hai nhà khoa học Robinson và Brumby (2005) thì nêu định nghĩa rằng, PBB là một phương thức với mục đích tăng cường mối quan hệ giữa chi tiêu ngân sách và đầu ra – kết quả đầu ra, thông qua việc sử dụng thông tin kết quả hoạt động trong việc ra quyết định về phân bổ nguồn lực.

Hoặc theo Shah và Shen (2007, trang 5) định nghĩa, PBB chính là phương thức lập dự toán trình bày mục đích và mục tiêu cần có tiền, chi phí của các chương trình và hoạt động liên quan được đề xuất để đạt được các mục tiêu và đầu ra, hoặc dịch vụ được đưa ra theo từng chương trình.

Đối với Iratni và cộng sự (2012) cho rằng, PBB là một phương thức lập thông qua các chương trình và tiêu chuẩn kết quả hoạt động như là một công cụ để đạt được các mục tiêu và mục đích của các chương trình hàng năm, trong đó sẽ thấy được các liên kết giữa các quỹ có sẵn với các kết quả mong đợi; và quan điểm này cũng cùng kết quả với nghiên cứu của Mardiasmo (2002).

Từ các định nghĩa trên cho thấy, điểm chung chính là “mối liên hệ giữa chi ngân sách và kết quả”, được các tác giả vận dụng trong các bối cảnh nghiên cứu khác nhau. Nhìn chung lại, PBB là phương thức lập dự toán và dự toán là một kỹ thuật của hệ thống kế toán quản trị, nhằm cung cấp một hệ thống thông tin về tài chính ngân sách; được định nghĩa là một phương thức soạn lập dự toán ngân sách dựa vào thông tin về kết quả hoạt động, nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của Chính phủ nói chung và đơn vị nói riêng.

3.2. Quy trình của phương thức

PBB là phương thức soạn lập dự toán, dựa trên cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá việc sử dụng nguồn lực tài chính, nhằm hướng vào việc đạt được mục tiêu chiến lượt của đơn vị nói riêng và của Chính phủ nói chung.

Chính vì vậy, phương thức lập này gồm nhiều công đoạn, như: trước hết là thiết lập mục tiêu; sau đó lựa chọn các chỉ số; và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra (Sí Thành, 2022). Do đó, phương thức PBB này được mô tả thông qua 6 bước sau:

– Bước 1: Xác định tuyên bố sứ mệnh của đơn vị công.

– Bước 2: Xác định mục tiêu của đơn vị công.

– Bước 3: Nhận diện và định lượng đầu ra hoặc mục tiêu cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra.

– Bước 4: Nhận diện và định lượng các hoạt động được thực hiện để đạt được các mục tiêu.

– Bước 5: Hạch toán chi phí hoạt động để đạt được các mục tiêu.

– Bước 6: So sánh chi phí với nguồn lực tài chính của đơn vị.

4. Tổng quan các nghiên cứu về áp dụng mô hình PBB vào các cơ sở giáo dục

Nội dung chính của mục này, chính là thể hiện phần tổng hợp, phân tích các tài liệu nghiên cứu khoa học của các nhà nghiên cứu khác nhau về PBB theo hai nhánh là công bố ngoài nước và trong nước. Nó cung cấp phần tổng quát của kiến thức hiện có về mô hình, giúp người đọc hình dung và xác định được lý thuyết liên quan tới bài nghiên cứu của người viết, các phương pháp tiến hành và những hạn chế của các nghiên cứu trước đó.

4.1. Dòng nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến việc áp dụng mô hình PBB

Mô hình quản lý công mới (viết tắt theo tiếng Anh là NPM) của xã hội hiện đại đã thúc đẩy các cải cách về quản lý khu vực công để tư nhân hóa các đơn vị công và nhấn mạnh hơn vào kết quả hoạt động. Trong đó, có cải cách quản lý ngân sách dựa trên PBB đã ảnh hưởng đến phương thức lập dự toán của các đơn vị.

Theo Sukri (2020) quá trình lập dự toán ngân sách và xây dựng mục tiêu thể hiện cơ hội của các cơ quan quản lý để phát triển tầm nhìn và sứ mệnh, cũng như hiện thực hóa kỳ vọng và mong muốn của xã hội phù hợp với tiềm năng của các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, việc thực hiện dự toán ngân sách phải đối mặt với những thách thức và không dễ dàng. Do đó, theo Liên Hiệp Quốc trên cơ sở kinh nghiệm của các nước thành viên trong việc áp dụng cách thức PBB, thì các yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng cách thức lập dự toán, gồm: các nguồn lực (như con người…), mục tiêu chương trình, kết quả của chương trình, kết quả mong đợi và các yếu tố bên ngoài khác, tùy thuộc vào kết quả mong đợi. Sukri (2020) nghiên cứu quá trình lập dự toán gồm các giai đoạn, như: lập kế hoạch, thực hiện dự toán, đo lường, đánh giá kết quả hoạt động và báo cáo. Ngoài ra, ông còn mô tả các vấn đề phát sinh trong quá trình lập dự toán.

Nhà khoa học này cũng thu thập dữ liệu bằng phương thức quan sát, phỏng vấn sâu và phân tích bằng phương pháp định tính được phát triển dựa trên mô hình mô tả để mô tả toàn diện quá trình lập dự toán ngân sách của Chính quyền Polewalii. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng, phương thức PBB vẫn chưa đạt được, có nhiều sai lầm trong trình tự lập dự toán từ giai đoạn lập kế hoạch, thực hiện dự toán, đo lường, đánh giá kết quả hoạt động và báo cáo. Nguyên nhân của những vấn đề trong phương thức lập dự toán này là truyền thông toàn diện kém, cũng như những nguyên nhân liên quan đến hệ thống ứng dụng tích hợp máy tính, hệ thống khen thưởng – phạt và đạo đức làm việc. Đặc biệt, trong nghiên cứu của Sukri (2020) cho thấy rằng, việc triển khai PBB trong các cơ quan y tế, giáo dục và công trình công cộng của Polewali Mandar Regency có một số vấn đề; cụ thể là: thiếu hướng dẫn về PBB; chưa có hệ thống ứng dụng tích hợp và tin học hóa; không có chế độ thưởng phạt theo thành tích; và nhiệm vụ, chức năng chính không rõ ràng, cũng như không có Tiêu chuẩn quy trình hoạt động (Operational procedures standard -OPS) và Tiêu chuẩn dịch vụ tối thiểu (Minimum service standard – MSS) ở một số cơ quan chính quyền địa phương.

Thêm vào cùng việc tìm hiểu mô hình PBB, thì Mutiarin (2020) phân tích tác động của việc thực hiện đánh giá chi tiêu bằng cách sử dụng PBB đối với APBD (thu và chi ngân sách khu vực) của tỉnh Tây Sumatra năm 2018. Bài viết sử dụng phương pháp định tính, để xác định và diễn giải bối cảnh rà soát chi tiêu cần được xác định thấu đáo. Kết quả được rút ra thông qua mã hóa dữ liệu, trình bày dữ liệu và kết quả nghiên cứu dữ liệu. Nghiên cứu này cho thấy, điều kiện chi tiêu ngân sách khu vực của tỉnh Tây Sumatra cho năm 2018 đang tăng lên. Tuy nhiên, đánh giá từ ngân sách chi tiêu gián tiếp của tỉnh Tây Sumatra đang giảm. Hơn nữa, về việc xem xét kết quả phân bổ dự toán đã được thực hiện so với việc thực tế chi tiêu ngân sách của khu vực, đã có khoản tiết kiệm ngân sách trong năm tài khóa 2017 – 2018. Sau đó, để xem xét chỉ số và hiệu suất thông qua các dịch vụ y tế và giáo dục cho thấy, giá trị gia tăng của sự phát triển con người. Hơn nữa, phân tích độ lệch nhu cầu cho thấy, trong vòng hai năm kể từ ngân sách Chính phủ của tỉnh này (năm 2017 – 2018), có tỷ lệ chênh lệch nhu cầu với phân bổ ngân sách chi tiêu là 15,56%.

Mô hình này cũng được Mauro (2019) cung cấp thông tin chi tiết về PBB trong các cơ quan Chính phủ Trung ương tại nước Ý và đặc biệt, giải thích cách hiểu và thực hiện các cải cách trong vài năm qua. Mauro (2019) xem xét các quy định và hướng dẫn đối ngoại, các tài liệu về ngân sách và kết quả hoạt động được chính quyền trung ương thông qua, các báo cáo chính thức do chính quyền quốc gia xây dựng về các thực tiễn tốt nhất và bằng chứng thứ cấp từ các nghiên cứu trước đây. Ông thảo luận về kết quả hoạt động và quản lý tài chính trong Chính phủ quốc gia ở Ý. Sau đó, tiếp tục thảo luận về những cải cách của quy trình ngân sách công dẫn đến PBB. Cuối cùng, về các đặc điểm, tính năng hiện đại và những thách thức chính đối với những cải cách này trong bối cảnh của Ý và đưa ra một số kết luận. Mauro (2019) cho rằng, Chính quyền Trung ương Ý đã thực hiện một số bước nhằm thừa nhận mối quan hệ giữa hệ thống quản lý và đo lường kết quả hoạt động, cũng như hiểu rõ vai trò của dự toán ngân sách như một công cụ lập kế hoạch và kiểm soát. Tuy nhiên, lập dự toán ngân sách công còn bị ảnh hưởng bởi phương pháp truyền thống, định hướng đầu vào, và bổ sung thêm thông tin kết quả hoạt động; các thước đo và chỉ số thực hiện được báo cáo trong một số tài liệu khó làm cơ sở cho các quyết định về ngân sách. Như vậy, theo Mauro (2019) cho rằng, những cải cách nhằm áp dụng PBB tại Ý chưa được hỗ trợ do chịu ảnh hưởng của phương pháp truyền thống lâu đời về các thủ tục mang tính quy định, quan liêu và từ trên xuống, thường dẫn đến khoảng cách trong việc thực hiện và sử dụng.

Tại khu vực các quốc gia Đông Nam Á thì Surianti and Dalimunthe (2015) thực hiện nghiên cứu tổng quan tài liệu, để phân tích và đánh giá việc lập PBB ở Indonesia. Chính phủ Indonesia phải cải cách quản lý tài chính kể từ năm 2003 theo Đạo Luật số 17, năm 2003 – Luật điều chỉnh việc thực hiện ngân sách tích hợp, PBB và khung chi tiêu trung hạn. Indonesia là một quốc gia đang phát triển, có những đặc điểm khác với các quốc gia phát triển. Do đó, những trở ngại gặp phải trong việc thực hiện PBB cũng khác so với các quốc gia phát triển. Dựa trên kết quả xem xét tài liệu, kết luận rằng mô hình PBB do Chính phủ Indonesia đặt ra phù hợp với tài liệu hiện có. Tuy nhiên, các nghiên cứu khác nhau ở Indonesia cho thấy rằng, việc thực hiện PBB cả hai chính quyền trung ương và địa phương vẫn không phù hợp với mô hình lập ngân sách như đã thiết lập. Kết quả của nghiên cứu chỉ ra rằng, thất bại này là do người lập dự toán và người sử dụng dự toán thiếu hiểu biết về khái niệm PBB. Ngoài ra, vấn đề nhân sự trong khu vực chính phủ ở Indonesia vẫn là vấn đề lớn, đặc biệt là ở chính quyền địa phương.

Nếu chúng ta xem thêm quan hệ với hệ thống của một đơn vị, thì Kim and Kankanhalli (2009) nghiên cứu sự phản kháng của người dùng trước khi ứng dụng một hệ thống thông tin (HTTT) mới (Informaiton system – IS). Kết quả của Kim and Kankanhalli (2009) cho thấy, các nhân tố làm giảm sự phản kháng của người sử dụng là nhận thức về giá trị của đổi mới (nhận thức của người sử dụng) và hỗ trợ tổ chức để thay đổi. Ngoài ra, việc ứng dụng một hệ thống thông tin (HTTT) mới còn bị tác động bởi các nhân tố là: chi phí chuyển đổi, ý kiến đồng nghiệp và khả năng tự thay đổi.

Còn tác giả Phạm Quang Huy (2022) nghiên cứu các yếu tố thành công quan trọng (CSF) của ý định hành vi, để áp dụng PBB trong đại dịch Covid-19. Nghiên cứu Huy (2022) đã vận dụng lý thuyết ngẫu nhiên, lý thuyết thiết lập mục tiêu, mô hình chấp nhận và sử dụng công nghệ và mô hình năng lực, cơ hội, động lực và hành vi, để giải thích cho các mối quan hệ trong mô hình. Đồng thời, với phương pháp nghiên cứu định lượng kết quả nghiên cứu chứng minh được mối liên hệ tích cực giữa các CSF về tầm quan trọng và quy mô ảnh hưởng.

4.2. Dòng nghiên cứu về các tác nhân liên quan đến áp dụng PBB trong đơn vị giáo dục

Quan hệ giữa mô hình PBB và lĩnh vực giáo dục đã được nhiều nhà khoa học tiến hành nghiên cứu. Theo đó, Charoenkul and Siribanpitak (2012) mục đích phát triển một mô hình quản lý PBB cho các trường đại học công lập tự chủ. Mẫu trong nghiên cứu này, bao gồm 4 đại diện của các trường đại học công lập tự trị từ 4 khu vực của Thái Lan, nơi hệ thống lập PBB đã được thực hiện đầy đủ.

Các kết quả nghiên cứu cho thấy, mô hình quản trị phù hợp về lập PBB cho các cơ sở giáo dục đại học là một “mô hình tích hợp” về lập ngân sách, bao gồm 4 thành phần chính: kế hoạch chiến lược; một hệ thống lập ngân sách được vận hành dựa trên 7 rào cản; cấu trúc của cách tiếp cận tổng hợp trong quản lý ngân sách và các điều kiện để thực hiện mô hình đề xuất và hỗ trợ của tổ chức (như: tính linh hoạt với bối cảnh của tổ chức, sự lãnh đạo chuyển đổi của các nhà quản lý, sự hợp tác từ các nhân viên liên quan, các chương trình đào tạo và phát triển để nâng cao kiến thức và hiểu biết của nhân viên về lập ngân sách dựa trên hiệu suất, cũng như hệ thống giám sát và báo cáo hiệu quả).

Bên cạnh đó, theo Mehmet Emin Altundemir and Gonca Gungor Goksu (2017), nhiều thay đổi quan trọng như: tự chủ về thể chế, đề cao hiệu quả hoạt động, mức độ trách nhiệm cao hoặc đảm bảo chất lượng,… đã xảy ra, kể từ khi thực hiện quản lý công mới trong lĩnh vực quản trị doanh nghiệp trên toàn thế giới. Mehmet Emin Altundemir and Gonca Gungor Goksu (2017) trình bày một cái nhìn tổng quan về thực trạng lập dự toán PBB trong hệ thống giáo dục đại học Thổ Nhĩ Kỳ và nhấn mạnh những khiếm khuyết của phương pháp này. Mục tiêu của nghiên cứu này là kiểm tra việc lập dự toán ngân sách theo kết quả hoạt động, dựa trên kế hoạch chiến lược trong hệ thống giáo dục đại học của Thổ Nhĩ Kỳ và thực hiện phân tích toàn diện. Theo nhóm tác giả phát hiện rằng, khi phân bổ kinh phí cho các cơ sở giáo dục đại học Thổ Nhĩ Kỳ thì hiệu quả hoạt động của các tổ chức sẽ được xem xét và số tiền phân bổ thay đổi có liên quan đến các chỉ số hiệu suất. Tuy nhiên, kinh phí công cấp cho các trường đại học vẫn được xác định thông qua thương lượng giữa cơ quan chính phủ và ban quản lý trường đại học, nên quá trình thương lượng được áp dụng bằng cách xác định các khoản phân bổ trên cơ sở ngân sách năm trước.

Còn theo ba nhà khoa học Pratolo, Sofyani, và Anwar (2020), nghiên cứu các yếu tố quyết định việc thực hiện cách thức lập dự toán PBB trong các cơ sở giáo dục đại học (HEI) ở Indonesia và cả tác động của nó đối với chất lượng của HEI. Kết quả của nghiên cứu này cho thấy, năng lực quản lý và hệ thống khen thưởng có tác động tích cực đến việc thực hiện PBB và PBB có tác động tích cực đến chất lượng HEI. Ngoài ra, nghiên cứu này cũng phát hiện ra rằng, PBB đóng một vai trò như một biến số can thiệp vào mối quan hệ giữa năng lực quản lý và hệ thống khen thưởng liên quan đến chất lượng HEI.

Theo dòng chảy nghiên cứu này, Lorensius, Warman and Tresia (2021) tích hợp lý thuyết quản lý thể chế và lý thuyết tổ chức, để thảo luận về việc thực hiện lập dự toán PBB trong các cơ sở giáo dục đại học ở Indonesia. Nghiên cứu này sử dụng phương pháp đánh giá tài liệu với phân tích tường thuật, để đào sâu kiến thức về lập PBB. Kết quả từ nghiên cứu này là việc thực hiện lập dự toán PBB đóng một vai trò quan trọng, trong việc hiện thực hóa một cơ sở giáo dục đại học có chất lượng.

Lorensius et al. (2021) cho rằng, để thực hiện lập dự toán PBB, các trường đại học phải xem xét năng lực quản lý và cam kết của tổ chức, hệ thống khen thưởng và chất lượng giáo dục đại học. Bởi vì, việc áp dụng lập dự toán PBB đòi hỏi phải có kiến thức đặc biệt là kiến thức về quản lý tài chính và kế toán.

Còn He (2022) vận dụng lý thuyết ngẫu nhiên kết hợp với lý thuyết phụ thuộc nguồn lực, để nhằm kiểm tra mối quan hệ giữa năng lực nhân viên, lập PBB và kết quả hoạt động của tổ chức tại các trường đại học công lập Trung Quốc, đồng thời nghiên cứu vai trò của sự hỗ trợ của quản lý cấp cao với tư cách là người điều hành. Nghiên cứu này sử dụng phương pháp định lượng, với mẫu là 271 người tham gia khảo sát. Kết quả của nghiên cứu này cho rằng, việc PBB có mối quan hệ tích cực với hiệu quả hoạt động của trường đại học và đóng vai trò trung gian giữa năng lực của nhân viên và hiệu quả hoạt động của trường đại học. Ngoài ra, vai trò của nhà quản lý cấp cao là biến điều tiết cho mối quan hệ giữa các biến trong mô hình. Hơn nữa, nghiên cứu còn chứng minh cả năng lực nhân viên và lập ngân sách dựa trên hiệu suất đều là những điều kiện cần thiết và có ý nghĩa đối với hiệu quả hoạt động của trường đại học