15 9월 Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC
PGS.TS. Thịnh Văn Vinh* – Phạm Diệu Linh** (*Phó Trưởng Khoa Kế toán, Trưởng Bộ môn Kiểm toán, Học viện Tài chính -**CQ60.21.01CLC, Học viện Tài chính)
Nhận: 30/05/2023
Biên tập: 05/06/2023
Duyệt đăng: 30/06/2023
Tóm tắt
Hội nhập quốc tế những năm gần đây, đã xuất hiện các dự án đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau đi liền với các phương thức thi công vừa truyền thống, vừa hiện đại mang tầm quốc tế. Từ đó, đặt ra yêu cầu quản lý và kiểm toán các dự án đầu tư được thi công theo một phương thức mới là “Phương thức tổng thầu EPC”.
Hiện nay, kiểm toán các dự án theo hợp đồng tổng thầu EPC đang còn nhiều bất cập, khuôn khổ pháp lý chưa đầy đủ và chặt chẽ, chúng ta chưa có nhiều kinh nghiệm quản lý, kiểm soát và kiểm toán đối với loại dự án thi công theo phương thức này.
Trước yêu cầu cấp bách của thực tiễn phải không ngừng nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án thi công theo phương thức tổng thầu EPC. Bài viết sẽ hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về tổng thầu EPC, chất lượng kiểm toán, thực trạng chất lượng kiểm toán, cùng những giải pháp cơ bản và điều kiện cần thiết để nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án thi công theo phương thức tổng thầu EPC trong điều kiện hiện nay.
Từ khóa: chất lượng, giải pháp, tổng thầu EPC.
Abstract
International integration, in recent years, there have appeared investment projects with various capital sources associated with both traditional and modern construction methods of international level. From there, the requirements for management and audit of investment projects are set out in a new method (EPC general contractor method).
Currently, the audit of projects under EPC general contractor contracts is still inadequate, the legal framework is not complete and strict, we do not have much experience in management, control and audit of this type of project. construction project by this method.
Faced with the urgent requirements of practice, it is necessary to constantly improve the audit quality of construction projects under the EPC general contractor method. The article will systematize the basic issues of EPC general contractor, audit quality, audit quality status, along with basic solutions and necessary conditions to improve the audit quality of construction projects. under the EPC general contractor method under current conditions.
Keywords: quality, solution, engineering procurement and construction.
JEL Classifications: M42, M40, M49.
DOI: https://doi.org/10.59006/vnfa-jaa.07202303
- Khái quát về hợp đồng tổng thầu EPC
Trong những năm gần đây của cơ chế thị trường hội nhập, việc xuất hiện nhiều dự án có vốn đầu tư đa dạng thi công dưới nhiều hình thức khác nhau bởi các nhà thầu khác nhau trong và ngoài nước. Chính từ yêu cầu chuyên môn hóa ngày càng cao trong lĩnh vực thi công dự án, cùng với những đòi hỏi khắt khe của các chủ đầu tư và cả xã hội về chất lượng các dự án. Chính vì vậy, đã xuất hiện hình thức thi công và hình thức quản lý mới đối với các dự án đầu tư xây dựng, đó chính là hình thức quản lý thi công dự án theo phương thức tổng thầu EPC theo hướng chuyên môn hóa sâu sắc nhằm không ngừng nâng cao chất lượng thi công của dự án.
EPC chính là viết tắt của “Engineering, Procurement and Construction” có nghĩa là “Thiết kế, mua sắm và xây dựng”. Đây là một kiểu thi công dự án hay hợp đồng xây dựng mà nhà thầu sẽ thực hiện toàn bộ các công việc, từ khảo sát thiết kế kỹ thuật, cung ứng vật tư thiết bị, cho tới thi công xây dựng công trình, hạng mục công trình và chạy thử nghiệm, bàn giao cho chủ đầu tư đảm bảo chất lượng và hiệu quả theo đúng thiết kế kỹ thuật. Chất lượng các dự án thi công loại này gắn liền với uy tín và thương hiệu của tổng thầu. Loại phương thức thi công này khá phổ biến ở các nước phát triển và đang phát triển.
Hợp đồng EPC quy định rõ có 03 vấn đề lớn và nổi bật mà nhà thầu phải thực hiện, đó là:
Thực hiện tư vấn: tổng thầu phải thực hiện các công việc khảo sát thực tế, xây dựng phương án thiết kế và giám sát thi công toàn diện dự án.
Cung ứng vật tư và thiết bị: tổng thầu có trách nhiệm mua sắm vật tư, thiết bị đảm bảo tiêu chuẩn chất lượng, phục vụ thi công xây dựng công trình dự án kịp thời và đầy đủ, đảm bảo đúng tiến độ thi công dự án.
Thi công: sau khi đã hoàn tất các khâu tư vấn thiết kế và cung ứng vật tư, thiết bị, tổng thầu sẽ chuyển sang giai đoạn thi công xây dựng, lắp đặt thiết bị và hoàn thành công trình dự án để bàn giao cho chủ đầu tư theo đúng thiết kế kỹ thuật.
Hợp đồng EPC thường áp dụng cho những dự án xây dựng lớn, có tính chất chuyển giao công nghệ. Ở nước ta, những dự án với hơn 30% vốn đầu tư do Nhà nước cung cấp đều phải thực hiện thi công theo phương thức này.
Như vậy, trong khi các hợp đồng thông thường tách riêng từng phần thiết kế, mua sắm vật tư, thiết bị, xây dựng và lắp đặt thi công thì hợp đồng EPC là tổng hợp của tất cả các hạng mục nêu trên. Loại hợp đồng này hiện được nhiều chủ đầu tư trong và ngoài nước sử dụng cho các dự án công nghiệp có tính chất chuyển giao công nghệ.
Một hợp đồng tổng thầu EPC khác với hợp đồng tổng thầu chìa khóa trao tay (Lump sum turn key – LSTK). Hợp đồng “chìa khóa trao tay” (Turnkey) ngoài các phần thiết kế, cung ứng vật tư, thiết bị, thi công xây dựng công trình, nhà thầu được chọn còn phải thực hiện việc lập dự án đầu tư xây dựng công trình.
Theo thông lệ, với các dự án thi công theo kiểu này, chủ đầu tư phải ký kết hợp đồng với tổng thầu. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, với một dự án chủ đầu tư có thể ký kết hợp đồng với một hay nhiều nhà thầu chính để thực hiện thi công xây dựng dự án (thường chỉ có một nhà thầu chính), chính điều này đang phân tán và khó quy trách nhiệm của các bên liên quan đến chất lượng dự án được thi công. Thi công dự án theo phương thức này khi tổng thầu trúng thầu dự án sẽ được gọi là tổng thầu EPC. Tổng thầu EPC phải chịu trách nhiệm thực hiện hoàn thành toàn bộ dự án hoàn chỉnh trước chủ đầu tư từ quá trình khảo sát, thiết kế, mua sắm vật tư thiết bị, thi công xây dựng, lắp đặt và chạy thử, đến khi bàn giao công trình để vận hành và thực hiện bảo hành công trình dự án khi đưa dự án vào khai thác và sử dụng sau này.
Thông thường, tổng thầu EPC có năng lực và uy tín sẽ thực hiện tất cả các công đoạn của dự án, hoặc thuê các nhà thầu phụ để triển khai các hạng mục khác nhau của dự án, nhưng tổng thầu EPC phải chịu trách nhiệm đến cuối cùng về chất lượng của dự án. Nếu một số gói thầu mà tổng thầu không đủ năng lực, tổng thầu sẽ thực hiện ký hợp đồng với một hoặc một số nhà thầu phụ (hợp đồng thầu phụ), các nhà thầu phụ này phải được chủ đầu tư xem xét đánh giá về năng lực thi công cùng năng lực tài chính mới chấp thuận được phép thi công. Trong trường hợp này, tổng thầu EPC phải chịu toàn bộ trách nhiệm trước chủ đầu tư về tiến độ, chất lượng các công việc đã ký kết của dự án, bao gồm cả các công việc do nhà thầu phụ thực hiện.
Yêu cầu đặt ra đối với loại hợp đồng EPC là mọi điều khoản về nội dung thi công xây dựng, lắp đặt thiết bị, thời gian thi công, chất lượng công trình, công nghệ kỹ thuật, thời hạn hoàn thành,… của mọi hạng mục, mọi gói thầu và công việc của dự án đều phải được quy định rất chi tiết trong hợp đồng EPC. Để làm được điều này, các chủ đầu tư phải có nhiều kinh nghiệm và sự hiểu biết sâu sắc về các dự án loại này mới có thể ký hợp đồng chặt chẽ và dự án mới thực hiện tốt, đảm bảo chất lượng và tiến độ.
- Những ưu điểm của hợp đồng tổng thầu EPC
Thứ nhất, đối với chủ đầu tư việc áp dụng hình thức hợp đồng tổng thầu EPC cho phép chủ đầu tư chủ động và tận dụng, khai thác, phát huy tối đa triệt để trình độ kỹ thuật và kinh nghiệm quản lý của tổng thầu, tổng thầu EPC phải chịu toàn bộ trách nhiệm trước chủ đầu tư khi thực hiện dự án/gói thầu. Chính vì vậy, những tổng thầu có uy tín, có thương hiệu và năng lực thường rất thận trọng trong việc chọn và ký hợp đồng với các nhà thầu phụ để hoàn thành thi công dự án đảm bảo chất lượng, tiến độ và uy tín của mình.
Thứ hai, đối với chủ đầu tư do chỉ có một đầu mối chịu trách nhiệm chính, nên chủ đầu tư cần ít nhân lực và chi phí cho công tác quản lý dự án hơn. Mọi vấn đề của dự án đã được tổng thầu chịu trách nhiệm với kinh nghiệm chuyên môn và uy tín của nhà thầu. Do chỉ cần làm việc với đơn vị tổng thầu hoặc nhà thầu chính, nên chủ đầu tư ít chịu áp lực về hành chính. Dù công trình có thể có nhiều nhà thầu phụ (nhà thầu thiết kế, tư vấn, nhà thầu cung cấp vật tư, thiết bị, nhà thầu xây lắp, thi công) thì chủ đầu tư cũng không phải lo ngại về khả năng tranh chấp giữa các bên và rủi ro về điều phối hoạt động của các gói thầu, vì đã có sự quản lý và giám sát của đơn vị tổng thầu, cùng kinh nghiệm lựa chọn các nhà thầu phụ của tổng thầu EPC.
Thứ ba, việc cung cấp tài chính cho dự án hoặc gói thầu cũng sẽ thuận lợi hơn, do việc tạm ứng và thanh toán vốn chủ yếu theo giai đoạn thực hiện dự án (giai đoạn thi công) hoặc theo công trình hay hạng mục công trình hoàn thành. Một phần các rủi ro nếu có trong quá trình thiết kế, cung ứng và xây dựng công trình cũng sẽ được phía tổng thầu chia sẻ cùng chủ đầu tư thời gian thực hiện dự án; hoặc gói thầu của nhà thầu có thể ngắn hơn, do phía nhà thầu chủ động hơn ở tất cả các khâu công việc trong quá trình thực hiện dự án.
Thứ tư, về phía nhà thầu việc thực hiện hình thức hợp đồng EPC tạo điều kiện để tăng thêm quyền chủ động linh hoạt trong thiết kế và xây dựng, đồng thời cũng tạo ra sự hợp tác tốt hơn với đơn vị tư vấn và giám sát của chủ đầu tư trên công trường. Chi phí thực hiện dự án hoặc gói thầu của nhà thầu có thể giảm, tiết kiệm được một số khoản chi phí do việc kết hợp các khâu công việc trong quá trình thực hiện.
Thứ năm, hợp đồng EPC chỉ sử dụng những nhà thầu có uy tín, năng lực nên sẽ khắc phục những hạn chế tiêu cực trong đầu tư xây dựng dự án, tránh được sự sách nhiễu, thiếu trách nhiệm của những tổ chức có liên quan đến quản lý và thi công xây dựng dự án, loại bỏ những nhà thầu yếu kém hoặc không có chuyên môn, ngăn chặn hiện sinh tiêu cực, chạy thầu, thay đổi thiết kế, bổ sung dự toán làm đội vốn đầu tư, kéo dài thời gian thi công, ảnh hưởng đến chất lượng dự án gây lãng phí vốn đầu tư, ngân sách Nhà nước, tạo bức xúc trong dư luận, xã hội…).
Thứ sáu, các dự án thi công theo kiểu hợp đồng EPC thường hoàn thành đúng tiến độ và thời gian thi công. Với dự toán đã được xác định cụ thể cho những công việc chi tiết trong hợp đồng với tổng thầu EPC, chủ đầu tư có thể xác định một cách tương đối chính xác chi phí, thời gian thực hiện, thời gian hoàn thành và chất lượng công trình. Giá hợp đồng EPC thường cố định (rất ít hợp đồng điều chỉnh giá), nên chủ đầu tư không phải lo ngại về biến động giá vật tư nhân công trên thị trường trong suốt thời gian thực hiện dự án.
Các dự án thi công nhiều năm thường có sự biến động về giá. Việc giá biến động do chậm tiến độ thuộc lỗi của nhà thầu không được chủ đầu tư chấp thuận. Vì vậy, để tránh sự ảnh hưởng do biến động giá trong quá trình thi công dự án, tổng thầu với năng lực, kinh nghiệm, uy tín của mình sẽ phát huy tối đa ưu thế trong quá trình thi công nên dự án thường hoàn thành rất đúng hạn, đem lại nhiều lợi ích cho chủ đầu tư, tổng thầu và cả xã hội. Ngoài ra, chủ đầu tư cũng sẽ yên tâm, vì trong hợp đồng EPC thường quy định cụ thể các điều kiện rõ ràng về hiệu quả hoạt động, bảo lãnh hiệu quả vận hành dự án, bảo lãnh hiệu quả thực hiện hợp đồng và bồi thường thiệt hại cho bất cứ lỗi nào của nhà thầu. Với những tổng thầu có uy tín và thương hiệu, họ không bao giờ đánh mất uy tín và thương hiệu chỉ vì những lỗi rất nhỏ. Chất lượng dự án sử dụng sau này sẽ khẳng định thêm về uy tín và thương hiệu của tổng thầu EPC.
Tất nhiên, để đạt được những lợi ích trên, cần phải có khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và minh bạch, để chủ đầu tư lựa chọn được đơn vị tổng thầu EPC có trình độ kỹ thuật, chuyên nghiệp, uy tín và nghiêm túc để bàn giao gói thầu EPC.
- Những hạn chế và bất cập của tổng thầu EPC
Một là, nếu khuôn khổ pháp lý không chặt chẽ sẽ tạo điều kiện cho những tổng thầu kém chất lượng, đặc biệt là các nhà thầu trong nước núp bóng, lợi ích nhóm (có thể là sân sau) thực hiện các dự án sẽ gây ra những hậu quả khôn lường. Những nhà thầu kiểu này, ngoài việc thi công dự án không đảm bảo chất lượng, tiến độ, lại còn gây thất thoát vốn đầu tư, lách luật, nảy sinh nhiều tiêu cực, ảnh hưởng không những đến chất lượng dự án mà còn cả nền kinh tế và tạo nhiều bức xúc cho xã hội.
Thứ hai, mặc dù gói thầu EPC có nhiều ưu điểm nổi bật nhưng không phải lúc nào các điều khoản trong hợp đồng cũng được hiểu và vận dụng đúng, đặc biệt là đối với các trường hợp chọn nhà thầu EPC trong nước. Các bên liên quan do có cách hiểu và diễn giải khác nhau (nhiều khi cố tình lách luật, làm phức tạp vấn đề để thu lợi cho nhà thầu hay nhóm lợi ích) về nội dung điều khoản của hợp đồng, nên thường dẫn đến nhiều tranh chấp, vướng mắc và thậm chí cố tình kéo dài dự án trong quá trình thi công để tìm cách bổ sung dự toán, điều chỉnh khối lượng thi công, tối đa hóa lợi ích nhóm,…
Thứ ba, ở nước ta hiện nay chưa có những giải pháp khắc phục lợi ích nhóm một cách triệt để, từ hệ thống khuôn khổ pháp lý (chưa đầy đủ, chưa chặt chẽ, nhất là đối với những dự án thi công theo hợp đồng tổng thầu EPC) đến kinh nghiệm và những hiểu biết sâu sắc về những dự án EPC. Thực tế ở Việt Nam, có không ít dự án bị lợi ích nhóm chi phối một cách cố tình, gây nhiều thiệt hại cho Nhà nước và xã hội).
Trong thực tế, việc xác định mức vốn đầu tư của dự án bao nhiêu là đúng và phù hợp là rất khó, nhất là các dự án đầu tư bằng vốn từ ngân sách Nhà nước. Để xác định được số vốn đầu tư hợp lý, chúng ta cần phải có những căn cứ khách quan và thuyết phục, những chuyên gia có năng lực, công tâm, khách quan và có đủ sự hiểu biết để xây dựng dự toán khoa học và phù hợp thì không phải dễ. Qua thực tế, xây dựng dự toán các dự án những năm qua, mỗi tổ chức khác nhau (cả trong và ngoài nước rất có uy tín) khi lập dự toán cũng rất khác nhau với số vốn đầu tư chênh lệch hàng 100 tỷ đồng. Vấn đề này cũng rất khó xác định một cách hợp lý, đặc biệt ở Việt Nam vốn đầu tư dự án của Nhà nước thì thường có nhiều vấn đề, trong đó có nhóm lợi ích chi phối rất tinh vi. Việc lập dự toán cao có nhiều cái lợi cho tất cả các bên có liên quan như khảo sát, thiết kế, chủ đầu tư, nhà thầu cùng các tổ chức và cá nhân có liên quan đến dự án. Chính vì vậy, việc lập dự toán thường cao hơn rất nhiều so với yêu cầu thực tế, đặc biệt dự án được đầu tư bằng vốn Nhà nước thường lại được bổ sung và điều chỉnh dự toán rất nhiều trong quá trình thi công.